Ricorso al TAR (artt. 29, 40, 41 e seguenti c.p.a.): termini, contenuto, notifica, deposito e misure cautelari

L’azione di annullamento e i tre vizi

L’azione di annullamento si propone per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere, nel termine di decadenza di sessanta giorni (art. 29 c.p.a.). Sono i soli tre vizi di legittimità che il codice nomina: ogni motivo del ricorso deve ricondurre la censura a uno di essi.

Le domande si introducono con ricorso al tribunale amministrativo regionale competente (art. 41, comma 1). Se insieme all’annullamento si propone un’azione di condanna, anche in via autonoma, il ricorso va notificato anche agli eventuali beneficiari dell’atto illegittimo (art. 41, comma 2, ultimo periodo).

Il termine di 60 giorni e da quando decorre

Il termine per notificare il ricorso decorre dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell’atto; per gli atti che non richiedono notificazione individuale, dal giorno in cui è scaduto il termine della pubblicazione, se questa è prevista dalla legge o in base alla legge (art. 41, comma 2).

Il termine è aumentato di 30 giorni se le parti o alcune di esse risiedono in un altro Stato d’Europa, di 90 se risiedono fuori d’Europa (art. 41, comma 5).

I termini processuali sono sospesi dal 1° al 31 agosto di ogni anno (art. 54, comma 2), ma la sospensione non si applica al procedimento cautelare (art. 54, comma 3).

Che cosa deve contenere

L’art. 40, comma 1, c.p.a. vuole che il ricorso contenga distintamente:

• lett. a): gli elementi identificativi del ricorrente, del difensore e delle parti nei cui confronti il ricorso è proposto.
• lett. b): l’oggetto della domanda, compreso l’atto impugnato e la data della sua notificazione, comunicazione o comunque della sua conoscenza.
• lett. c): l’esposizione sommaria dei fatti.
• lett. d): i motivi specifici su cui si fonda il ricorso.
• lett. e): l’indicazione dei mezzi di prova.
• lett. f): i provvedimenti chiesti al giudice.
• lett. g): la sottoscrizione del difensore, con l’indicazione della procura speciale (o del ricorrente, se sta in giudizio personalmente).

Motivi specifici e nullità del ricorso

I motivi proposti senza la specificità della lettera d) sono inammissibili (art. 40, comma 2). Ogni motivo deve indicare il vizio, la norma o il principio violato e il passaggio del provvedimento che lo contiene.

Il ricorso è nullo se manca la sottoscrizione o se, per l’inosservanza delle altre prescrizioni dell’art. 40, vi è incertezza assoluta sulle persone o sull’oggetto della domanda (art. 44, comma 1). Le semplici irregolarità consentono al collegio di ordinare la rinnovazione entro un termine fissato (art. 44, comma 2).

Notifica: amministrazione e almeno un controinteressato

Nell’azione di annullamento il ricorso va notificato, a pena di decadenza ed entro il termine, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto e ad almeno uno dei controinteressati individuato nell’atto stesso (art. 41, comma 2).

Alle amministrazioni dello Stato si notifica secondo le norme sulla loro difesa in giudizio (art. 41, comma 3). Se la notifica nei modi ordinari è particolarmente difficile per il numero dei destinatari, il presidente può autorizzare, su richiesta di parte, la notificazione per pubblici proclami (art. 41, comma 4).

Le parti intimate possono costituirsi entro 60 giorni dal perfezionamento della notifica nei loro confronti; nello stesso termine l’amministrazione deve produrre il provvedimento impugnato e gli atti su cui si fonda (art. 46).

Deposito entro 30 giorni

Il ricorso notificato si deposita nella segreteria del giudice nel termine perentorio di trenta giorni dal momento in cui l’ultima notificazione si è perfezionata anche per il destinatario; il termine si allunga nei casi dell’art. 41, comma 5 (art. 45, comma 1).

Si può depositare anche prima, appena la notifica si perfeziona per il notificante, ma poi occorre provare la data di perfezionamento per il destinatario: senza questa prova le domande non possono essere esaminate (art. 45, commi 2 e 3). La mancata produzione del provvedimento impugnato e dei documenti non comporta decadenza (art. 45, comma 4).

L’istanza di fissazione dell’udienza di merito va presentata entro un anno dal deposito del ricorso (art. 71, comma 1).

Quale TAR: la competenza territoriale

• Regola generale: è inderogabilmente competente il TAR nella cui circoscrizione ha sede l’amministrazione; è comunque competente il TAR della regione se gli effetti diretti dell’atto sono limitati a quel territorio (art. 13, comma 1).
• Pubblici dipendenti: il TAR nella cui circoscrizione si trova la sede di servizio (art. 13, comma 2).
• Negli altri casi: per gli atti statali il TAR del Lazio, sede di Roma; per gli atti di soggetti pubblici a carattere ultraregionale, il TAR della loro sede (art. 13, comma 3).
• La competenza è inderogabile anche per le misure cautelari (art. 13, comma 4) e quella sul provvedimento lesivo attrae gli atti presupposti, salvo gli atti normativi o generali (art. 13, comma 4-bis).
• Restano ferme le competenze funzionali dell’art. 14 (fra l’altro TAR Lazio, sede di Roma, per le materie dell’art. 135 e TAR Lombardia, sede di Milano, per i poteri dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas).

La domanda cautelare e il decreto presidenziale

Misura collegiale (art. 55): il ricorrente allega un pregiudizio grave e irreparabile nel tempo necessario alla decisione e chiede la misura più idonea ad assicurare interinalmente gli effetti della sentenza. La domanda si propone con il ricorso o con distinto ricorso notificato; è improcedibile finché non è presentata l’istanza di fissazione dell’udienza di merito, salvo che debba essere fissata d’ufficio. Il collegio decide nella prima camera di consiglio successiva al ventesimo giorno dal perfezionamento dell’ultima notifica e al decimo giorno dal deposito; memorie e documenti fino a due giorni liberi prima.

Decreto monocratico (art. 56): in caso di estrema gravità ed urgenza, tale da non consentire neppure l’attesa della camera di consiglio, si chiedono al presidente misure provvisorie. Il presidente verifica che la notifica si sia perfezionata almeno verso l’amministrazione e un controinteressato e provvede con decreto motivato non impugnabile, efficace fino alla camera di consiglio, revocabile o modificabile su istanza di parte notificata.

Motivi aggiunti

Con i motivi aggiunti si introducono nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte oppure domande nuove connesse, ad esempio contro atti sopravvenuti. Si applica la disciplina del ricorso, termini compresi (art. 43, comma 1); alle controparti costituite si notifica ai sensi dell’art. 170 c.p.c. (comma 2).

Riti abbreviati e appalti

Nelle materie dell’art. 119 (fra cui appalti, provvedimenti delle Autorità indipendenti, espropriazioni, scioglimento degli organi degli enti locali) tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati, salvo, in primo grado, quelli per notificare il ricorso introduttivo, il ricorso incidentale e i motivi aggiunti e gli altri indicati dalla norma (art. 119, comma 2).

Per gli atti delle procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture il ricorso e i motivi aggiunti si propongono nel termine di trenta giorni, con le decorrenze dell’art. 120, comma 2; in ogni atto va indicato il CIG (art. 120, comma 1). I nuovi atti della stessa gara si impugnano con motivi aggiunti senza contributo unificato (art. 120, comma 7).

Il contributo unificato

• 650 euro nei casi non previsti dalle altre lettere: è la misura ordinaria del ricorso al TAR (art. 13, comma 6-bis, lett. e), d.P.R. 115/2002).
• 300 euro per i ricorsi degli artt. 116 e 117 c.p.a., per quelli su cittadinanza, residenza, soggiorno e ingresso nel territorio dello Stato e per l’ottemperanza (lett. a).
• Pubblico impiego: si applica il comma 3 dello stesso articolo (lett. b).
• 1.800 euro per il rito abbreviato dell’art. 119 (lett. c); per gli appalti e le Autorità indipendenti (art. 119, comma 1, lett. a e b) 2.000, 4.000 o 6.000 euro secondo il valore, 6.000 se manca la dichiarazione di valore (lett. d).
• Gli importi aumentano della metà se il difensore non indica PEC e recapito fax secondo l’art. 136 c.p.a. o se la parte omette il codice fiscale nel ricorso; sono dovuti anche per i motivi aggiunti che introducono domande nuove (comma 6-bis.1).

La struttura dell’atto

1. Intestazione: TAR competente e sede; ricorrente con codice fiscale, difensore con PEC e procura speciale.
2. Parti: l’amministrazione che ha emesso l’atto («contro») e i controinteressati («nei confronti di»).
3. Oggetto: il provvedimento impugnato con estremi e data di notificazione, comunicazione o conoscenza, e gli atti presupposti.
4. Fatto: esposizione sommaria, ogni passaggio con il suo documento.
5. Diritto: motivi numerati, ciascuno con il vizio (violazione di legge, incompetenza, eccesso di potere), la norma violata e il punto dell’atto che la viola.
6. Domanda cautelare, se serve: pregiudizio grave e irreparabile e, nei casi estremi, istanza di misure presidenziali.
7. Mezzi di prova e documenti numerati.
8. Conclusioni: annullamento ed eventuali altre domande, spese.
9. Dichiarazione ai fini del contributo unificato e sottoscrizione del difensore.

Gli errori più frequenti

• Calcolare il termine dalla data dell’atto invece che da notifica, comunicazione o piena conoscenza, o dimenticare la sospensione di agosto (che però non vale per la cautelare).
• Notificare solo all’amministrazione e non ad almeno un controinteressato individuato nell’atto.
• Motivi generici o rinviati agli allegati: sono inammissibili (art. 40, comma 2).
• Contare i 30 giorni del deposito dalla spedizione invece che dal perfezionamento dell’ultima notifica per il destinatario.
• Chiedere la cautelare senza presentare l’istanza di fissazione dell’udienza di merito: la domanda resta improcedibile.
• Usare i 60 giorni per gli atti di gara: per gli appalti il termine è di 30 giorni.
• Impugnare atti sopravvenuti senza rispettare, per i motivi aggiunti, i termini del ricorso.
• Omettere il codice fiscale o la PEC: il contributo unificato aumenta della metà.